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交通运输行政处罚也需要谦抑——孙武“慎战”思想的启示

董伟


前言：

　　本文试从分析行政处罚中的不良现象入手，进而进一步阐明行政处罚行为与行政处罚目的之间的关系，其目的是想从执法层面唤起大家对法的精神和执法理念的重视，使基层行政处罚工作上一个台阶。
　　孙武是我国古代著名的军事家，后人尊称其为东方兵学的鼻祖。其所著的《孙子兵法》被誉为“兵学圣典”，更为后世留下了宝贵的思想财富。他在《孙子兵法》第十二篇《火攻篇》中提到 “非利不动，非得不用，非危不战。主不可以怒而兴军，将不可以愠而致战。合于利而动，不合于利而止。怒可复喜，愠可复悦，亡国不可以复存，死者不可以复生。”这段话的意思是：不是有利不行动，不是能胜不用兵，不到危机紧迫之时不轻易开战。国君不可因愤怒而发动战争，将帅不可因气忿而出阵求战。对国家有利才行动，对国家不利就停止。愤怒可以恢复到欢喜，气忿可以恢复到高兴；国亡了就不能复存，人死了就不能再生。
　　孙武的“慎战”思想使笔者不由联想到公法领域所倡导的谦抑理念，尽管它们所作用的领域不同，但它们的目的是何其相似。谦抑的本意是谦逊推让，用于公法领域引申为“缩减或者压缩”之意，作为一种方法其具有基本方法论价值。而行政处罚直接牵涉被处罚人的利益，本着既要达到维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法初衷，笔者认为有必要在交通运输行政处罚、乃至整个行政处罚领域中倡导谦抑理念。笔者结合自己的工作实践，认为：在交通运输行政执法中，应慎重实施行政处罚，对行政处罚应秉持“不得已而用之”，不能处罚的一律不处罚，可处罚也可不处罚的边际，不处罚。笔者之所以要在交通行政处罚中倡导这样的理念，主要是出于以下几个方面的考虑：

一.在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是落实社会主义法冶理念内在要求的需要

　　社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命。笔者认为，社会主义法冶理念相对于包含谦抑理念在内的其它一切执法理念而言，它是最根本性的、起决定作用的理念。而交通运输行政处罚是行政处罚门类中的一个组成部分，由《中华人民共和国道路运输条例》赋予道路运输管理机构执法权。而我们实施行政处罚总的原则就是从我们实施运输管理的目的，即维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展这一大局出发，在运输管理的政策、法规的范围内，尽可能的控制处罚的频率，保证整个执法活动的公平、公正，使运输管理的目的得以顺利实现。

二. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是减少或消除处罚中滥罚现象的需要

　　交通部自更名为“交通运输部”后，运输的功能得到进一步强化。如何依法管理好运输市场，就成了摆在我们所有运政执法人员面前的一个现实性课题。《中华人民共和国道路运输条例》赋予了县级以上运输管理机构的执法主体地位和处罚权力。在依法对运输市场实施监管的同时，我们应该清醒地看到在有些地方、有些部门存在着滥罚的现象。以查处擅自改装车辆为例，尽管《条例》赋予了对擅自改装车辆的处罚权，但在实际操作中，有些执法部门不去调查车主擅自改装车辆的目的，不管这样的改装行为是否给运输安全带来隐患，只要发现运输车辆的实际尺寸与道路运输证或行驶证核定尺寸不符，就以“擅自改装车辆”为由对运输业户进行处罚。这既严重违背了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》的立法精神，也损害了运政执法人员在广大运输经营业户中的形象。甚至在有些地方，以罚款论英雄，以罚款论成绩，进一步滋长了这股风气的蔓延，导致了管理者与被管理者的对立情绪。如《上海市闵行区交通行政执法大队2007~2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。 罚款作为一种行政处罚手段，本意是为了纠正错误，但现在却变异为完成指标而罚款，甚至是为了部门创收而罚款。长此以往，对运输业的健康、可持续发展和我们自身顺利开展运政执法工作是不利的。笔者暂把这种现象称作为罚的“扩张”，这是与“慎罚”的谦抑理念背道而驰的。综上所述，笔者认为更有必要在交通行政处罚领域倡导谦抑理念。

三. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,也是执法队伍自身健康发展的需要

　　思想决定行动。运政执法人员的执法理念正确与否，直接影响执法活动的效果和执法人员在社会上树立的执法形象，我们运政执法人员要树立正确的执法理念就必须以科学发展观和社会主义法冶理念为指导，本着执法为民的思想，多一些服务理念，多一些谦抑理念，少一些执罚理念，少一些急功近利思想，以运输市场秩序是否明显改善、群众是否满意作为衡量我们执法工作的标准，努力提升自身的法律素质和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特别是在当前国内经济开始复苏，运输行业慢慢回暖的时候，让我们这些管理人员、执法人员多一点仁心，多一些善举，多为我们的管理对象在组织客、货源，办理相关手续等方面提供一些力所能及的帮助，我想这既是为我们的管理对象考虑，也是为我们自身的长远发展考虑。因为在运输市场这个统一体中，管理者与被管理者是一种共生共荣的关系。

　　那么究竟如何增强“谦抑”理念在运政执法领域的可操作性？笔者认为：

　　一.要充分认识到依法依规开展行政执法工作是谦抑原则适用的重要基础和前提条件。换句话说，要依法依规“谦抑”。例如《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，凡符合条件的，执法机关就不能给予处罚。该法第三十二条第二款规定：行政机关不得因当事人申辩而加重处罚，意味着执法人员不能罚态度款。再如我们的江苏省交通厅在继出台了《轻微交通违法行为免于处罚实施意见》后，又下发了《关于新增轻微交通违法行为免于处罚事项和明确部分重大交通行政处罚减轻处罚标准的通知》，在钝化社会矛盾，体现执法为民方面作出了表率。
　　二.提升行政执法人员的法律素质是处罚谦抑的决定性条件和必要保证。对交通运输行政执法人员而言，对有关运输管理的法规、条文不能望文生义，而是要从立法目的和立法意图上去理解和把握，否则极容易造成执法的机械性。以查处擅自改装车辆为例，不能把“尺寸不符”作为擅自改装的唯一标准，而是要从这样的行为是否具有实际危害性，是否带来了运输安全隐患的角度来考量；再以查处黑车为例，对当事人的一次性收费行为，笔者认为，不宜按照非法经营处罚，因为认定非法经营，要以当事人经营行为的连续性、多次性、固定性、职业性为参照标准，对一次性收费行为可以记录在案，只有当事人的行为构成非法经营的认定标准，同时对经营秩序造成了破坏，才可以实施处罚。否则，将更加导致管理对象的不满情绪，增加不和谐因素。这与构建和谐的执法环境是相背离的。
　　三.适用谦抑原则不能走入误区，即作无原则的谦抑。如果我们该管的不管，该问的不问，该处罚的不处罚，该重罚的轻罚，只会使我们的运政执法工作失之于宽，这同样背离了执法的方向和根本目的，也是法律所禁止的。因此，我们必须牢牢把握“谦抑”原则的深刻内涵，并将它正确运用到我们的运政执法领域，我想它对提升我们运政执法的质量、树立运政执法人员的良好形象和构建和谐的执法环境都是有好处的。
　　最后，笔者总结一下自己的观点：社会主义法冶理念是深深根植于我国这样一个社会主义国家的土壤中的，社会主义决定了社会主义法冶理念的性质，而社会主义法冶理念又决定了谦抑理念的本质。两者统一于以人为本、执法为民。因此笔者所倡导的谦抑理念应当是全体运政执法人员乃至所有行政执法人员都要树立的理念。（作者单位：盐城市亭湖区运输管理处）




教育部


教育部关于加快推进职业教育信息化发展的意见

教职成[2012]5号



各省、自治区、直辖市教育厅（教委），各计划单列市教育局，新疆生产建设兵团教育局，有关直属单位：

　　为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于加快教育信息化进程的战略部署，切实推进职业教育广泛、深入和有效应用信息技术，不断提升职业教育电子政务能力、数字校园水平和人才信息素养，全面加强信息技术支撑职业教育改革发展的能力，以先进教育技术改造传统教育教学，以信息化促进职业教育现代化，现提出如下意见：

　　一、统一思想认识，把信息技术创新应用作为改革和发展职业教育的关键基础和战略支撑

　　1． 21世纪，人类已经步入以计算机、多媒体和互联网络为标志的信息时代。信息技术的普遍应用有力地推动着全球经济社会的深层变革，深刻地改变着人们的生活、学习和工作方式，对教育改革和人才培养提出了全新挑战，为教育创新和跨越式发展提供了崭新空间，以信息技术特别是宽带网络和新媒体技术为强大支撑的新一轮学习革命已见端倪。近年来，各个国家和地区争先实施教育技术国家战略，充分发挥信息技术创新、整合和共享优质教育资源的巨大优势，扩大国民受教育机会，提高教育质量和人力资源开发水平。加快推进我国职业教育信息化，是适应当今世界信息技术创新应用趋势，迎头赶上发达国家教育技术水平，构建国家教育长远竞争优势的战略举措。

　　2． 当前，我国工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化深入发展，步入信息化与工业化融合发展的关键时期。各级政府正在围绕转方式、调结构，精细化、规模化地推进各行各业信息化深入发展，信息技术逐步深度融入企业生产、服务和管理的各个环节，产品工艺流程、生产设备设施和业务管理过程等方面的信息技术含量大幅度提高，对在职职工和新生劳动者的信息技术应用能力提出了新的更高要求。加快推进职业教育信息化，大规模培养掌握信息技术的高素质技能型人才，是适应国家信息化与工业化融合发展要求，提高在职职工和在校学生信息素养、岗位信息技术职业能力和就业创业技能的紧迫任务。

　　3． 近年来，不少地方、行业和职业院校积极开展职业教育信息化建设，在基础设施建设、信息资源开发、人员技术培训和管理系统应用等方面取得重要进展，对于有效扩大、优化配置和开放共享职业教育资源，大幅提升职业教育服务经济社会的能力，发挥了重要作用。加快推进职业教育信息化，是我国教育信息化工作的重要内容，是职业教育基础能力建设的重要任务，是支撑职业教育改革创新的重要基础，是提高人才培养质量的关键环节。

　　二、坚持科学发展，明确“十二五”时期职业教育信息化发展的基本思路与总体目标

　　4． 以科学发展观为指导，坚持以人为本，需求导向，创新引领，共建共享，突出特色，加快推进职业教育信息化发展。建立健全政府主导、行业指导、企业参与、专家支持、学校创新的职业教育信息化工作机制。以促进信息技术与职业教育深度融合为着力点，全面提高信息技术在教育、教学、管理和科研等领域的应用水平，支撑职业教育改革创新、强化内涵和提高质量。加快构建数字化、开放性、共享型职业教育网络，促进教育资源的优化重组、统筹管理和综合利用，逐步建成服务决策、服务战线和服务社会的全国职业教育数字化公共信息资源服务体系，缩小城乡之间、区域之间、行业之间和学校之间的教育差距，促进职业教育的现代化、集团化和规模化发展，促进中国特色、世界水准的现代职业教育体系建设，促进职业教育面向人人、面向社会，动态适应社会多样化学习需求，推动全民学习、终身学习的学习型社会建设。

　　5． 到2015年，职业院校配备够用适用的计算机及其配套设备设施；90%的职业院校建成运行流畅、功能齐全的校园网，信息技术能够支撑学校教育、教学、管理、科研等各项应用；85%的职业院校按标准建成数字校园；90%的成人学校及其他职业培训机构实现网络宽带接入；其他学校都能建成卫星数据地面接收站；边远山区和贫困地区职业学校建成数字化资源播放平台。建成国家职业教育数字化信息资源库，不断完善各级职业教育网络学习平台；建成国家职业能力培养虚拟仿真实践教学公共环境，为在校学生、企业职工及社会学习者提供优质实践教学资源。建成全国职业教育综合管理信息系统，实现各级教育行政部门政务管理和职业院校业务管理的信息化、标准化和规范化。形成学生信息技术职业能力认证机制。职业教育信息化能力达到发达国家水平。

　　三、推进改革创新，突破职业教育信息化发展的关键环节

　　6． 努力提升职业教育信息化基础能力。建立和完善中国职业教育信息资源网，建立各地教育行政部门、职业院校、行业企业和科研机构相互协作的网络化职业教育服务体系和资源共享机制。地方教育行政部门要以加强省级职业教育网站建设为重点，创新运行机制和管理模式，建设泛在、先进、高效和实用的职业教育信息化基础设施。全面提高职业院校信息技术装备水平。职业院校要以标准化校园网建设为基础，实现多种方式接入互联网，加快信息技术终端设施普及，重点建设仿真实训基地、网络教室、远程教育培训中心、多媒体应用中心等数字化场所和设施。努力建成支持学生学习、学校办公和政府决策的职业教育信息化环境。

　　7． 加快开发职业教育数字化优质信息资源。开发包括网络课程、虚拟仿真实训平台、工作过程模拟软件、通用主题素材库（包括行业标准库、实训项目库、教学案例库、考核试题库、技能竞赛库等）、名师名课音像以及专业群落网站等多种形式的职业教育数字化信息资源。建成教学资源平台、电子阅览室、数字图书馆等综合资源平台。加快建立健全职业教育资源开发机制、认证体系和共享模式。加快建设国家职业教育数字化信息资源库。支持建设国家职业教育数字化资源开发基地。建立健全职业院校、行业企业、研究机构之间的资源共建共享机制。依托示范性职业院校和大型企业，建设一批国家示范性职业能力培养虚拟仿真实训中心。

　　8． 切实增强职业教育电子政务应用能力。各级教育行政部门要把政务信息化作为提高职业教育管理水平的重要途径，超前部署、积极推进、创新应用。教育部统筹规划和指导建设职业教育管理信息系统。各地按规定确保全国职业教育政务管理信息的采集、报送和统计的完整性、准确性和时效性，按照国家教育管理信息化标准加强本地职业教育政务管理信息系统建设和应用，重点建设覆盖实习实训、校企合作、工学结合、集团办学和学生资助等体现职业教育特色的关键业务领域的管理信息系统。鼓励国家职业教育试验区以及有条件的地区建立人才预测、就业预警和人才培养管理信息系统等创新性、关键性和前沿性的公共信息服务平台。

　　9． 加快提高职业院校数字校园建设水平。教育部制定职业教育数字校园建设标准，加快推进标准化数字校园建设。各地和职业院校要建设宽带、泛在、安全的网络基础设施，推广应用多媒体教室、数字化实验室、远程协作教室等职业教育信息化环境，促进常规装备和信息化装备协同融合；普及师生个人学习终端，创新数字化的专业学习工具、协作交流工具和知识建构工具，引导广大师生广泛运用信息化手段，创新人才培养模式，积极推进信息技术进校园、进课堂、进教材，促进信息技术与教育过程、内容、方法和质量评价的深度融合，提高教育教学质量；推进学校管理信息化应用，不断提高职业院校学生学员、教师队伍、办学经费、基本建设、条件装备、教务、校企合作等关键业务管理的信息化水平，提高管理工作效率。

　　10． 提升职业教育工作者的信息素养。继续实施全国职业学校信息技术职业能力提高计划，提高校长、教师和信息技术人员的信息技术应用能力。制订职业院校教师教育技术能力标准；依托职业教育、高等教育教学和培训机构以及有关企业，支持建成信息技术职业能力培训基地，健全培训、考核和认证机制；重点推进全国职业院校信息主管培养，每所学校重点培养一名主管数字校园建设的行政领导、一名正高级信息技术专业教师和一名校园网网络主管。定期举办全国职业院校教师信息化教学竞赛。各地要鼓励学校组织在职人员学习、应用和创新教育信息技术，逐步将教育技术能力纳入职业院校教师资格认证与考核体系。

　　11． 大力发展现代远程职业教育。加快推进多层次互补、多模式共存和多样化发展的现代远程职业教育，逐步形成高度开放共享的职业教育培训网络。建成全国职业教育网络学习平台；按照有关规定支持和鼓励示范性职业院校、有条件的企业、行业组织及其他机构向社会提供现代远程职业教育培训。支持建成农村和城市社区数字化学习中心，为当地科技文化推广、实用技术培训、成人终身学习提供综合信息服务。多渠道创新远程职业教育培训模式，推动优质信息资源跨区域、跨行业和跨机构远程共享。

　　12． 加大信息化技能型人才培养工作力度。各级教育行政部门要指导学校加强计算机应用基础等公共必修课教学，积极开设相关选修课，多渠道提高各专业学生的通用信息技术职业能力、数字化学习能力和综合信息素养。定期举办全国职业院校信息技术应用能力竞赛，引导信息技术人才培养模式创新。加大以信息技术改造传统专业的力度，推动信息技术与生产技术的融合，及时更新教学内容，着力办好电子商务、会计电算化、工业设计（CAD）、现代物流、智能楼宇、物联网及移动互联网应用等与信息技术结合紧密、行业企业用人紧缺和就业前景较好的新专业和培训项目，提高学生的信息技术应用知识、职业技能和实践能力。

　　四、切实加强管理，保障职业教育信息化持续健康发展

　　13． 加强职业教育信息化的组织管理。成立教育部职业教育信息化工作专家组，研究制订职业教育信息化发展规划以及相应的技术规范，协助开展职业教育信息化试点工作，参与实施国家职业教育信息化重大工程项目，开展或受委托开展对社会组织的教育信息化服务活动进行资格认证、质量评定和绩效评估。各地教育行政部门要建立相应的组织机构，建设职业教育资源服务机制、专家团队和技术支持体系。各学校要建立由校长牵头的信息化领导机制，设立数字校园管理中心（或教育技术中心、网络中心）等部门，有组织、有计划、有步骤地做好本校的信息化工作。

　　14． 强化职业教育信息化发展规划落实机制。各省级教育行政部门要统筹制定本地区的职业教育信息化发展规划，并报我部备案。把职业教育信息化作为衡量一个地区职业教育发展水平的重要依据，将信息化工作纳入教育督导和学校办学评估指标体系，并适时开展职业教育信息化专项评估。将数字校园建设作为国家示范性职业院校、职业教育先进地区等国家项目评审、建设和验收的重要考核指标。实施全国职业教育数字校园建设示范学校和职业教育信息化综合试验区项目，发挥其骨干、示范和辐射作用。

　　15． 多渠道筹措职业教育信息化建设经费。争取中央财政加大支持职业教育信息化建设。鼓励各地设立职业教育信息化建设专项，加大投入力度。各级教育行政部门要在国家和本地区教育信息化建设专项经费、其他教育专项经费和职业教育工程项目经费中安排一定比例用于职业教育信息化建设。支持职业院校与研究机构、企业等开展信息化应用项目合作，鼓励行业、企业及其他社会组织向职业院校捐助符合标准的优质信息化软件、资源、设备以及相关产品和服务。鼓励企业以多种方式参与和支持职业教育信息化建设。有条件的学校可以向社会开放信息化设施和信息服务。

　　16． 推动职业教育信息化研究。定期举办中国职业教育信息化创新发展研讨活动，促进地区、行业、单位之间的信息交流、经验推广和项目合作。鼓励有条件的单位开展职业教育信息化技术标准、软硬件产品和服务方案等方面的研究；支持各地、学校、行业、企业和有关社会组织开展多种形式的职业教育信息化研究、交流与合作活动。加速信息技术与职业教育融合的研究，推动最新科研成果转化为优质职业教育资源、数字化软硬件产品和服务。

　　17． 加强职业教育信息化规范管理。教育部制定教育信息化技术标准和专项管理规范。要求职业院校、研究机构、有关企业以及其他有关社会组织严格遵守国家有关法律法规、政策规范和技术标准，增强法制观念，在职业教育信息化建设活动中做到科学、诚信、自律。开展健康数字校园创建活动，切实做好网络信息安全、知识产权保护和资源共建共享等各项工作，努力推动职业教育信息化发展的制度化管理、体系化创新、高效率运行和可持续发展。



中华人民共和国教育部

二○一二年五月四日