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内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区实施《中华人民共和国妇女权益保障法》办法


　(2008年11月14日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)

内蒙古自治区第十一届人民
代表大会常务委员会公告

第 6 号

　　2008年11月14日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，现予公布，自2009年3月1日起施行。

2008年11月14日　

第一章　总　　则


　　第一条　根据《中华人民共和国妇女权益保障法》，结合自治区实际，制定本办法。
　　第二条　自治区行政区域内的任何组织和个人，应当遵守本办法。
　　第三条　各级人民政府应当落实男女平等基本国策，完善保障妇女权益的各项制度，保护妇女依法享有的特殊权益，消除对妇女一切形式的歧视。
　　第四条　旗县级以上人民政府应当结合实际，制定本行政区域妇女发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划，促进妇女在政治、经济、文化、社会等各方面的发展。
　　旗县级以上人民政府妇女儿童工作委员会，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益保障工作。
　　旗县级以上人民政府的教育、劳动和社会保障、文化、卫生、人口和计划生育、民政、公安、司法行政等有关部门，在各自职责范围内做好维护妇女权益保障工作。
　　苏木乡镇人民政府和街道办事处应当配备专兼职工作人员，指导城乡基层群众性自治组织做好妇女权益保障工作。
　　第五条　各级妇女联合会代表和维护各族各界妇女的利益，协助国家机关检查、监督保护妇女权益的法律、法规和政策的执行，反映妇女的意愿和要求，提出保护妇女合法权益的意见和建议。
　　第六条　旗县级以上人民政府应当将维护妇女权益的工作经费列入同级财政预算并予以保障。


　　第二章　政治权利


　　第七条　在自治区各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。
　　第八条　国家机关、社会团体、企业事业单位应当积极培养、选拔和任用妇女干部特别是少数民族妇女干部，领导班子成员中应当有适当数量的妇女干部。
　　嘎查村民委员会、居民委员会成员中，应当有女性成员。
　　第九条　制定地方性法规、政府规章、公共政策和决定重大事项时，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取本级妇女联合会的意见。
　　国家机关和其他组织制定内部规章制度时，对涉及妇女权益的问题，应当听取本单位妇女工作机构或者妇女代表的意见。


　　第三章　文化教育权益


　　第十条　适龄女性儿童少年的法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育，不得以任何理由强迫其辍学。
　　学校应当采取措施，解决适龄女性儿童少年就学存在的实际困难，保证贫困、残疾和流动人口中的适龄女性儿童少年完成义务教育，不得以户籍为由限制流动人口中的适龄女性儿童少年入学。
　　第十一条　学校不得提高女学生的录取标准；除国家规定的特殊专业外，不得限制女学生的录取比例；对少数民族女学生应当给予照顾。
　　学校应当在学生中加强男女平等的教育，禁止歧视女学生；根据女学生的心理、生理特点，在课内外活动、管理等方面采取措施，保障女学生身心健康发展。
　　第十二条　各级人民政府、各级各类学校应当采取有效措施，做好在学习和生活中遇到困难的女学生的救助工作。
　　第十三条　国家机关、社会团体和企业事业单位、行业组织在评定专业技术职务、派出留学、继续教育和职业技能培训等方面，不得限制女性的合法权益。
　　第十四条　各级人民政府及其有关部门、社会团体应当有计划地组织妇女接受职业教育和实用技术培训，为其从事生产经营和劳动就业提供帮助。


　　第四章　劳动和社会保障权益


　　第十五条　用人单位在录用职工时，除国家规定不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用女性或者提高对女性的录用标准。
　　录用女职工时，同等条件下应当优先录用少数民族妇女。
　　公务员考录，同等条件下应当优先录用少数民族妇女。
　　第十六条　用人单位在录用女职工时，应当依法与其签订劳动合同，劳动合同不得规定限制女职工结婚、怀孕、生育、哺乳等内容。
　　用人单位应当与职工方平等协商，签订女职工权益保护的专项集体合同或者在集体合同中规定保护女职工权益的内容。
　　第十七条　女职工在经期、孕期、产期、哺乳期依法受到特殊保护。用人单位不得安排不适合妇女从事的工作和劳动，不得安排经期、孕期、产期、哺乳期的女职工从事国家规定禁止的劳动。
　　用人单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳为由辞退女职工或者单方面解除劳动合同，降低其工资或者取消福利待遇，影响其调资、晋职、晋级和评定专业技术职务。
　　第十八条　用人单位不得违反劳动法律、法规的规定，延长女职工的工作时间；确需延长女职工工作时间的，应当依照有关法律法规的规定，支付相应的劳动报酬。
　　用人单位在机构变动和改革劳动用工制度时，不得以性别为由作出歧视女职工的规定。
　　嘎查村民委员会、居民委员会中女性成员的补贴标准应当与男性成员相同。
　　第十九条　各级人民政府应当发展社会救助和福利事业，保证丧失劳动能力无生活来源的妇女享受最低生活保障。
　　第二十条　各级人民政府及有关部门应当建立和完善生育保险社会统筹制度。
　　企业事业单位应当按照职工生育保险的有关规定，按时足额交纳生育保险费，保证女职工的生育保险待遇。未参加生育保险的单位，应当按规定承担女职工生育医疗等费用。
　　第二十一条　各级人民政府应当建立生育救济制度，对农村牧区贫困孕产妇和城镇低保户中的孕产妇提供必要的生育救助。
　　第二十二条　各级人民政府应当发展基层妇幼保健事业。
　　各级卫生行政主管部门、妇幼保健站、苏木乡镇卫生院应当将妇科病的检查和防治纳入工作规划，定期为农村牧区和街道妇女进行妇科普查。
　　国家机关、社会团体、企业事业单位应当每年免费为女职工进行妇科检查。


　　第五章　财产权益


　　第二十三条　妇女对家庭共有财产享有与其他家庭成员平等的占有、使用、收益和处分的权利，其他家庭成员不得限制或者剥夺。
　　离婚和丧偶妇女有权自主处分个人所有和继承的财产，任何人不得干涉。
　　第二十四条　嘎查村民委员会、嘎查村民会议、嘎查村民代表会议的决定或者制定的村规民约，不得有歧视妇女、侵害妇女财产权益的内容。
　　第二十五条　妇女在农村牧区土地(草场)承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用等方面，享有同男子平等的权利。任何组织和个人不得截留、拖欠、剥夺妇女依法获得的土地(草场)征收或者征用补偿的费用。
　　第二十六条　土地(草场)承包期内，农村牧区妇女结婚，在新居住地未取得承包地(草场)的，原集体经济组织不得收回其原承包地(草场)；农村牧区妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地(草场)的，原居住地的集体经济组织不得收回其原承包地(草场)。
　　第二十七条　土地(草场)承包经营权通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转时，不得侵害妇女的合法权益。
　　第二十八条　农村牧区妇女享有同男子平等的宅基地使用权。妇女结婚、男方到女方落户，或者妇女离婚后仍在原居住地生活且无住房，要求建房且符合法定条件的，当地人民政府应当按照国家规定批给宅基地。


　　第六章　人身权利


　　第二十九条　妇女的人身自由、生命健康权和人格权不受侵犯。禁止下列行为：
　　(一)遗弃、残害、贩卖女婴；
　　(二)强迫引诱女童进行乞讨；
　　(三)歧视、虐待生育女婴或者无生育能力妇女；
　　(四)歧视、虐待、遗弃老年妇女和病残、弱智、患精神病妇女；
　　(五)组织、强迫、引诱、容留、介绍妇女卖淫或者进行淫秽表演；
　　(六)组织、强迫、利用妇女借征婚、结婚之名骗取财物；
　　(七)利用侮辱、诽谤等方式损害妇女的人格尊严；
　　(八)其他侵害妇女权利的行为。
　　第三十条　禁止对女性儿童少年的性侵害。法定监护人以及学校、幼儿园等其他负有监护责任的单位及其工作人员应当依法履行对女性儿童少年的监护职责。
　　第三十一条　禁止违背妇女本人意愿，以语言、文字、图片、电子信息、肢体动作等方式对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉，有关单位和机关应当及时受理。
　　用人单位应当采取有效措施加强宣传教育，预防和制止工作场所的性骚扰。
　　第三十二条　严禁利用超声技术和其它技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的行为。
　　第三十三条　被遗弃女婴和女童，按照国家有关规定，由公安机关出具证明，当地民政部门安置。
　　第三十四条　要尊重违法犯罪妇女的人格尊严，保障其合法权益。


　　第七章　婚姻家庭权益


　　第三十五条　禁止包办、买卖婚姻和其他干涉妇女婚姻自由的行为。
　　丧偶、离异妇女再婚的，任何人不得干涉。
　　第三十六条　夫妻离婚时，其共同财产由双方协议处理；协议不成时，由人民法院根据财产的具体情况，照顾子女和女方权益的原则判决。因男方重婚、与他人同居或者实施家庭暴力等导致离婚的，受害妇女有权提出损害赔偿请求。
　　第三十七条　夫妻离婚后，男方不得以任何理由和形式侵犯女方的人身权利和财产权利。
　　第三十八条　家庭成员有赡养老年妇女的义务。老年妇女依法享有的财产，任何人不得侵占和剥夺。
　　第三十九条　禁止对妇女实施家庭暴力。
　　各级人民政府有关部门以及社会团体、企业事业单位、嘎查村民委员会和居民委员会应当在各自的职责范围内，做好预防和制止家庭暴力工作。


　　第八章　法律责任


　　第四十条　经济困难的受害妇女诉讼时，法律援助机构应当依法给予法律援助。
　　第四十一条　有关部门和单位对侵害妇女权益的行为不予处理或者处理不当的，妇女儿童工作委员会、妇女联合会可以要求其上级主管机关调查处理。
　　各级妇女儿童工作委员会、妇女联合会对严重侵害妇女权益的行为，可以向有关部门发出督促执行书，有关部门应在十五个工作日内依法处理并作出答复；逾期不作出处理也不答复的，可建议有关部门对主管人员和直接责任人给予行政处分。
　　第四十二条　违反本办法第十条、第十一条规定，侵害女学生接受教育权利的，由教育行政部门责令限期改正；拒不改正的，对其主管人员和直接责任人给予行政处分。
　　第四十三条　违反本办法第十六条、第十七条、第十八条、第二十条规定，侵害女职工劳动和社会保障权益的，由劳动和社会保障部门责令改正；拒不改正的，视情节轻重依法给予处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第四十四条　违反本办法第二十四条规定，所作决定或者制定村规民约有歧视妇女、侵害妇女财产权益内容的，由当地人民政府责令其改正，并对主要责任人给予批评教育。
　　第四十五条　违反本办法第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条规定，侵害农村牧区妇女在土地(草场)承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用分配、宅基地等方面合法权益的，可以通过协商解决，或者由乡镇人民政府依法调解；受害人可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。
　　第四十六条　违反本办法规定，侵害妇女人身、生命健康、婚姻家庭权利，违反治安管理处罚法的，由公安机关依法给予行政处罚；造成财产损失或者精神伤害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十七条　违反本办法，侵害妇女合法权益，法律、法规另有规定的从其规定。


　　第九章　附　　则


　　第四十八条　本办法自2009年3月1日起施行。



利益集团与立法之互动

郭俊


从人类历史的发展来看，利益作为个人生存的基本需求之一，在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展，而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索结果，也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而发展和成熟的。但是，利益是非主动的、不能独立发挥作用的，它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现，而这一中间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当的，因此在某种意义上可以说，法与利益的关系就是法与利益集团的关系。
对于正处于转型关键时期的中国而言，改革开放带来的利益分配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱，在此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团，他们也同样力图影响立法以增进自己的利益，虽然他们与传统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处，但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法，并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为基础剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。

一、 对利益集团的诠释
利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中，当个人的利益表达遇到困难时，往往希望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现，于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
（一）、对利益集团内涵的界定
从一般意义上来讲，任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求，这是它们存在的基础和意义所在。因此，从这个意义上来讲，任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团”。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益追求的团体，而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代，开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的，对利益集团进行定义是一件十分困难的事。《社会科学新辞典》中对“利益集团”解释为：“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动，但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益，促进本集团利益的发展，他们不仅宣传自己的利益，而且必要是诉诸或威胁司法机构，以便达到维护和扩大本集团利益的目的。”(《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团有如下阐述：“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋组织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团，‘圈内’集团可以定期与政府磋商，并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用；‘圈外’集团通常被视为非法，他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”(
从利益集团的以上这些定义中可以看出：（1）、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不论规模大小，它都是以群体的形式出现；不论组织的性质是长期性的还是暂时性的，也不论组织体系是严密的还是松散的，它都有一定的组织，不是那种完全的乌合之众。（2）、利益集团都有着鲜明的目的性，那就是对集团整体利益的追求，这是利益集团形成的目的，也是其存在和发展的根本意义所在。（3）、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题，所以利益集团通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其集团利益的手段和形式，但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织，而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力，因此，它才常常又被称为“压力集团”。（4）、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表，但对于已经形成严谨理论体系的政治学学科来说，利益集团与政党是有着严格区分的不同的研究课题。
（二）、现代利益集团产生的条件
从近代各国的发展历程来看，成熟的现代利益集团是在市场经济发展到垄断阶段之后才产生和逐步发展的，这得益于以下几个条件的出现：
首先，市场经济的竞争加剧了社会利益的分化，在利益分化过程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立，这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加，而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的进一步成熟，促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之后，竞争并未消失，反而更加激烈，在社会中的生存更加困难，这更助长利益集团的产生和分化。
其次，在市场经济进入垄断阶段之后，国家与市场之间的关系也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代，国家扮演着“守夜人”的角色，但市场经济后期发展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动，国家的政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出，随之带来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为，在这种情况下，影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次，资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段，与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下，各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松，对政府行为施加影响的途径也逐渐增多，而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化”下，利益集团的产生和发展成为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象，并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。

二、利益集团与立法关系的一般理论
从其本质和目的来看，利益集团以追逐利益为己任，直接参与利益的经营与瓜分，不愿承认和遵守社会固有的行动规则，只愿意按照利益原则来支配自己的行动。但是，社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体，在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准则，社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着社会中每个人的行为，维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分，利益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍，则以它们远远强于个人的力量必然不会甘心于受阻，那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。
在现代文明社会，法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中，法律是现有政权对社会进行统治的主要中介，越来越多的领域被纳入法律的管辖之下，而立法是法治的第一个关键性步骤，因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然要对立法施加影响。
（一）、利益集团对立法施加影响的途径
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言，从理论上讲似乎选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证，真正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中，因为普通民众与庞大而成熟的利益集团相比，在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重的不平等现象，他们很难在选举中脱颖而出，成为真正意义上的民众代表，“选民只是墙头上的芦苇，不可能依靠他们来组建一个良好的政府，一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面，普通选民从他所属的压力集团中获益，尽管他得到的收益可能比他想象的要小；另一方面，他将受到其他压力集团的伤害，结果，净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制，意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用”(。
利益集团为了实现其利益在立法上的最大化，会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中，这是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中十分常见，而且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图，他们不惜出巨资赞助候选人，而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势，而仅这一点就使得广大一般民众失去一展身手的机会。
除了在资金支持上的有利形势外，利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中，一个侯选人要从众多人士中脱颖而出，传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是必不可少的关键性工具，甚至从某种程度上讲，舆论的导向对最终结果可以起到决定性作用。而在现代社会中，随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化，媒体由国家一手控制的局面已经大大改观，国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化，大众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域的同时，某些利益集团必然趁虚而入，憧憬着全面掌握、控制乃至自己创建舆论工具，即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控制之后，多数会陷入利益集团的包围圈，受制于某个或某些利益集团，或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下，经济上的支持和维系带来的必然是政治上的服务。(因此，在某种程度上可以说，金钱是利益集团的经济资本，舆论则是其重要的政治资本，他们共同服务于“利益”这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵，而且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的激烈争吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下，利益集团在选举过程能够部分实现其目的，因为在一个国家中并不是只有一个利益集团，他们相互之间也存在激烈的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进行运转后，他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定，但必然会在此过程中产生偏差，在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果，这当然不是他们背后的“影子集团”所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益的最大照顾，他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决策行为。
对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利益集团来说，他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接维护和保护己方利益，而且还要争取到那些与自己有近似利益的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济地位的强大，他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触，保持联络，了解政府政策动态，并及时制订对策，在适当的时机向议员及政府官员“兜售”自己的主张，施加影响，保持适当的压力，最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将其主张予以体现和贯彻。因此，这种体制下的立法者一般都要代表多个不同的集团，而每个集团都各有所求，他们的目的有可能是矛盾的，议员们必须仔细权衡，以求实现某种折衷，最终使各个集团都能略有所获，所以这种工作量大而且复杂。但无论怎样，在这个过程中，利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。
但是，在比较健全的民主体制下，立法者毕竟是由选民选举产生并且要在一定程度上对他们负责，因此立法者又不得不照顾一下广大民众的意愿，如果民众的想法与利益集团的倾向不符甚至根本对立，则会在很大程度上影响着集团利益的实现，但利益集团屈服于普通民众的情况相对于他们目的的实现来讲是少之又少的。之所以会是这种局面是由于以下情况的存在：
首先，选民“无知”。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他们对于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺乏充分的了解，他们或者为了生活而无暇顾及于此类事务，或者对这类事情根本没有任何兴趣，而且这种政治信息和意识的缺乏“不是一种简单的随机性无知，而是一种倾向性无知，个人很可能就他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之下，他们在很多问题上往往会陷入盲从的境地。这种状况也在一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。
其次，民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点和主张难以有效组织和汇集，更难以形成一股有影响和震撼力的力量，在这种情况下，单个人的主张对于整个社会来说，影响可谓微乎其微，那么个人很正确而且很庄严的一票会淹没在众多随波逐流的选票之中，因此，“普通选民宁愿保持在潜在无知状态”(。而更为不利的是，个别有条件、有能力获取充分信息者并不一定将其所获取的信息用于指导自己进行理性的选举行为，“他获取信息的目的似乎只在于与别人交流，比别人有优越感，更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。
再次，对于选民信息的无知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集团有意制造的一种局面，因为这样他们能够更容易地实现自己的目的，而他们的工具就是前面所提到的对媒介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利用，而他们参与利益瓜分的途径主要有两个：一是前面所提到的动用媒介参与选举，通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论工具进行再瓜分，通过扩大舆论阵地和覆盖面的方式，为集团间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相互控制和利用的局面下，新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真正意义上的独立，集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的转变，他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来说，他们的管理者很可能具有自己特有的政治企图，他们同样会操纵自己所控制的媒体工具从事政治说服，积极鼓励那些有利于他们政治目的的宣传报道。因此，在此种情况之下，媒体所传达出来的信息多是经过选择、进行筛选之后的，那么选民就无法对于立法机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全面而正确的价值判断，而利益集团则可能以此为自己的行为罩上合法、合理的表象。
可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在立法过程中的影响力，从而造成了他们的利益诉求受压制和被忽略的状态。在强大而且有组织的利益集团前面，“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此，这种立法过程及结果的倾向性是显而易见的。
（二）、利益集团影响立法的利弊分析
在多元民主政治体制下，各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为施加影响的积极意义在于：
首先，利益多元化的出现是法治发展的社会基础，只有存在多样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上，而在各方妥协的基础之上产生的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，因此，“在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协，社会才能以最少的成本获得最大的收益”(。
其次，不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使，他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随心所欲”，从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。
再次，利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些缺陷，因为选举并非每天都在进行，政党对其自身的政治意图也可能会含糊其词，利益集团的活动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生活，帮助人们对自己所关心和了解的领域的立法和政府决策施加影响。与以上优点相比，忽略对多元利益的承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误所在。在专政体制下，政府拥有无限的权力，因此它可以采取任何在其看来是必要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的，长时间下去，它必然会失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它统治的根基就无法稳固而长久。
同时，我们也应看到，利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最大的害处在于，如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者，也许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。
在这种体制下，弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团体组织。虽然强势利益集团有时也有自己的团体，但绝大多数团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实力较弱的社会人员的一种十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。对于这些人群来说，他们数量庞大，但却经济实力很弱，从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势利益集团利益进行活动时，也会基于这类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们的利益，但毕竟已在事实上产生严重的倾斜。因此，他们必须团结起来，形成较为强大的群体，并通过自己的代言组织反映自己的利益，与政府进行讨价还价，影响社会公共决策，只有这样才能被重视，才能被考虑。而且这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲地带”，这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”(对于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用，尤其是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种特殊地位，它在很多国家中还被赋予半官方地位，如在德国，法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大“利益组织”协商；在日本，农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛领域变成实际上的禁区，因为他们人数超过900万，而且选举制度使农民在投票选举中的分量高达城市选民的3倍，所以农民通常能够阻止有损于其利益的政策实施。(因此，对利益集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。
（三）、如何削弱利益集团对立法的不利影响
在多元民主社会中，虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠道和反映途径，但可以十分明显地看出，他们的影响力和能量显然要比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多，为了维护社会整体的公平，维系社会体系的健康、顺利运转，需要政府有意识地采取倾向性措施，保证他们的利益得到适当“照顾”。这些措施主要包括：
1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥作用的前提下，虽然各个成员都不可避免地带有利益立场，但政府作为一个整体，应该尽量置身于外，使自己保持一个相对中立的地位，也即“政治市场的供求双方都有利益集团，政府主要起着经纪人的作用”。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么，会带来什么结果，同时更要有一定的前瞻性，能够从长远出发协调各派利益，使各种利益得到和谐共处，然后以其为基础制订规则，成为仲裁者，而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。在健全的民主体制下，政府绝不能代替利益集团和民众作出抉择，否则社会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上，政府就难以充分协调利益集团之间的利益摩擦和冲突并且很可能会陷入其中难以自拔。此时，为了维持安定只得对各利益集团轮番安抚，这样本来是各利益集团之间的摩擦转变成了每个利益集团分别与政府的摩擦，本来可能只是社会中某个利益集团对另一个利益集团的不满就会被转化成双方对政府的不满，政府在这种情况下推行任何政策都会失去信任和支持而变得寸步难行。(因此，政府自身定位正确与否将极大地影响到法律的优劣与法治秩序的健康与否。
2、一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大、政治影响力深厚的利益集团来说，普通民众所形成的利益集团的声音就显得弱小了许多，而且由于媒介的关系也不能顺利地传达出去，那么为了保证机会的相对平等，必须保证他们有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等，而由于他们人数的众多，采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视。这些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的方式维护自己的利益，也只有这样才能保证其他强势利益集团不能忽视他们的存在，不能不顾他们的利益而为所欲为。
3、为了实现更大程度上的公平，应加强弱势利益群体的组织化，并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更大的发言权。在一般情况下，那些强势利益集团的组织化程度相对较高，而没有组织起来的或无法组织起来的群体中，往往包含着一些重要的利益群体，如广大消费者、纳税人、妇女、老人和许多其他群体，他们构成了人口中的大多数，但他们的松散、无组织性导致他们始终处于那些强大的有组织的利益集团的剥削之下。为了促进社会最大程度的公平，需要政府有意识地扶植和支持，予以特殊照顾。因为，“共同利益的存在通常不会导致这些利益群体自生自发地形成一个综合性的组织，而只有当政府积极支持把这类群体中的所有成员都组织起来的时候，或者说，只有当政府至少容忍利益群体采用强制性或歧视性手段来建立这种组织的时候，上述那种共同利益的存在才能够切实导致这些利益群体形成某种综合性的组织。”(
4、为了减少立法中的不公平现象，可以尽可能多地使用全民公决。瑞士在许多问题上都采用全民公决而使国家秩序更为健康、公民更满意，但那主要是因为它是欧洲最小的国家，对于人数众多、地域辽阔的国家来说未必适用。但是，全民公决确实消除了在某项政策上以牺牲公众利益为代价为力量强大的少数人带来巨大好处的互投赞成票的立法方式。由于全民公决耗费成本巨大、效率低下，不应该也在事实上不可能被频繁采用，但是在涉及重大问题的决定上（比如宪法的制订与修改、民族自治权的决定等）有时则很显得有必要。