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最高人民法院


最高人民法院关于集中清理拖欠工程款和农民工工资案件的紧急通知


（2004年12月21日最高人民法院文件法〔2004〕259号公布 自公布之日起施行）

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，关系到人民群众的切身利益，关系到国民经济的健康发展和社会稳定。对此，党中央高度重视，国务院也建立了部际工作联席会议制度，并于2004年8月23日召开了全国清理拖欠工程款和农民工工资电视电话会议，10月29日下发了国办发[2004]78号《关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见的通知》，明确要求各级政府应当在三年内完成清欠建设领域拖欠工程款的任务，对2003年年底前拖欠的农民工工资，要在2005年春节前清偿，并由省级人民政府负责统筹协调解决。11月29日，解决建设领域拖欠工程款部际工作协商会议又下发了建市电[2004]57号《关于抓紧做好农民工工资偿付工作的通知》。各级人民法院要抓住这一机遇，按照司法为民的要求，高度重视解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，切实做好涉及工程款和农民工工资案件的执行工作。为此，紧急通知如下：

一、各级人民法院应当充分借助各级人民政府为解决拖欠工程款和农民工工资问题所建立的工作机制，及时与当地政府及有关部门进行沟通、协调，并将人民法院受理的建设领域拖欠工程款和农民工工资的执行案件通报给相关的人民政府和部门，争取政府和有关部门的协助、支持和配合，使这类案件得到更加及时、有效的执行。

二、各级人民法院应当将2004年12月20日以前未执结的拖欠工程款和农民工工资案件，按照中央政府预算拨款工程项目、地方各级政府投资工程项目和企业投资开发工程项目分类统计，逐级上报到所属的高级人民法院。属于中央投资项目的拖欠工程款执行案件，由各高级人民法院汇总后于今年12月30日前报告最高人民法院执行工作办公室。

三、对于地方政府投资项目需转由地方各级政府负责清理和协助执行的拖欠工程款和农民工工资执行案件，各高级人民法院要尽快制订适合本辖区实际情况的工作方案，统一组织实施，并将转由地方各级政府负责清理和协助执行的案件列表通报给省级人民政府。

四、在清理拖欠工程款和农民工工资执行案件的过程中，各级人民法院要分别不同情况，迅速处理：对于中央政府投资项目拖欠的工程款，由最高人民法院统一转国务院有关部门，由其负责清理并协助人民法院于2005年3月底前执结；对于各级地方政府投资建设项目拖欠的工程款，由执行法院分别转有关地方政府，由其负责清理并协助人民法院于2005年年底前执结；对于企业投资开发工程项目拖欠的工程款，各级人民法院应当借助各级人民政府解决拖欠工程款的工作机制，加大执行力度，最迟于2006年年底前全部执结。

五、在清理拖欠工程款和农民工工资案件的过程中，对于依法提起诉讼的案件，人民法院应当尽快立案，尽快审结；依法申请人民法院强制执行的，人民法院应当及时办理，尽快执结；需要转由地方人民政府负责清理和协助执行的，应按照本通知第三条的要求处理。

六、对国有或者国有控股企业投资项目形成的合同结清拖欠工程款的公证书，债务人应按经公证的结清工程款合同的约定履行义务。其中公证机关赋予强制执行效力，并经债权人申请执行的，人民法院应予受理，并在执行中及时转由政府的项目主管部门，由其监督落实经过公证的还款计划或者协助人民法院执行。

七、凡转由各级人民政府负责清理和协助执行或解决的案件，执行法院应当及时书面通知执行当事人，并定期向相关人民政府和部门了解清偿进展情况，及时协调这类案件在清偿过程中遇到的困难和问题，确保清偿工作落到实处。必要时，执行法院应当依职权直接予以执行。

八、在集中执行拖欠工程款和农民工工资案件的过程中，对于有履行能力而拒不履行、恶意拖欠工程款和农民工工资的有关单位和个人，应当依法给予制裁。必要时，可以借助新闻媒体的舆论监督作用，在媒体上公布债务人名单。

九、对于转由地方各级人民政府负责清理和协助执行的拖欠工程款和农民工工资执行案件，地方政府在规定的期限内未予清理和协助执行的，执行法院应当及时将有关情况层报省级高级人民法院。省级高级人民法院应当及时将有关情况反馈给省级人民政府。

十、各级人民法院在清理拖欠工程款和农民工工资案件工作中，要紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持；要加强调查研究，及时发现问题，总结经验，采取措施，推进清欠和执行工作的深入开展；要注重作好群众工作，力避矛盾激化，切实维护社会稳定。工作进展情况及遇到的问题，应及时报告最高人民法院。

特此通知。

2004年12月21日

附：

一、国务院办公厅国办发[2004]78号《国务院办公厅转发建设部等部门关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见的通知》（略）

二、解决建设领域拖欠工程款部际工作协商会议建市电[2004]57号《关于抓紧做好农民工工资偿付工作的通知》（略）



　　　　　　　　　　　　拍卖法律关系中一人竞拍行为的效力
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以法的效率价值为视角


效率原本是一个经济学概念，指的是投入与产出比，在被引入到法学领域后，就出现了与正义、自由、公平、秩序等法的价值并行的法的效率价值。法经济学认为，所有的法律问题归根到底都是经济问题，都是如何利用法律手段有效配置资源、最大限度增加社会财富从而实现更好增长的问题。尤其是在市场经济时代，市场经济的效率性更是要求法律应当具有效率价值。

对于拍卖法律关系中“一人竞拍”行为的效力问题，司法实践中存在两种观点：一种观点认为，一人竞拍有效。理由在于：竞买人之间的竞争从拍卖公告发出后就开始了，只要遵循公开、公平原则，严格按照拍卖法的规定完成拍卖公告发布、拍卖标的展示、拍卖的实施等程序，就达到了公开竞价的要求，一人竞拍不违反拍卖法的规定。另一种观点认为，一人竞拍无效。理由在于:根据拍卖法第三条的规定，一个竞买人不能展开竞价，也没有所谓的最高应价者，只有两个或两个以上竞买人参加时，拍卖才可以进行。笔者认为，从法的效率价值角度分析，应当确认一人竞拍行为的效力。

首先，确认一人竞拍行为的效力，不违反拍卖法第三条关于公平价值与效率价值的平衡设计。拍卖法第三条规定：“拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。”从理论上看，拍卖法规定的公开竞价包含了法的两方面价值：公平与效率。公开对应的是公平价值，通过公开，在拍卖委托人、受托人、潜在竞买人间实现公平；竞价对应的是效率价值，通过竞价，在拍卖委托人和潜在竞买人间实现效率。在公开竞价的方式中，公平价值是基础，不能违反公平价值而单纯追求效率。否则，就可能因非公平而变得无效率。所以，不能一味倡导和鼓励一人竞拍。同时，效率价值是宗旨和目标，不能片面理解和贯彻公平价值，而忽视对效率价值的追求。否则，僵化地固守公平，就可能变得没有效率。由此，也不能无原则地一概否定一人竞拍。拍卖之所以要通过公开竞价的方式进行，其目的是为了实现资源充分利用，实现当事人利益的最大化，在兼顾公平的基础上实现法的效率价值。只要拍卖标的通过发布拍卖公告、拍卖标的展示等拍卖法规定的方式向外界进行了充分公示，实际上就完成了公开竞价的基本要求。拍卖信息经过充分公示后，即使只有一人竞拍，这种竞拍行为也是经过持续竞争和充分市场化的。因为，潜在竞买人通过公示已经了解拍卖信息，是否参与竞买的竞争与角逐从这时已经开始。如果参与，则说明拍卖公示实现竞价的目的达到了；如果不参与，说明潜在竞买人在了解相关信息后从自己的角度进行了竞争性权衡。其实，这种竞争性权衡也是一种竞价。通过拍卖信息公示让潜在竞买人了解拍卖标的，这个过程一直体现着公平价值，也一直体现着效率价值。由此，不能因为拍卖会现场只有一人竞价就认定其违反了公平原则，就认为侵害了拍卖委托人利益，进而否定其效率价值，认定拍卖无效，导致交易无功而返。拍卖会现场的竞价不过是前期公开竞价的一个集中反映。没有拍卖会上的竞价，不等于没有公开竞价。在完成公开竞价的基本要求后，一人竞拍不违反拍卖目的，与拍卖的效率价值不相违背，其效力应当得到确认。基于此，拍卖法虽然对竞买人的条件作出了规定，但没有规定竞买人只能二人以上。作为拍卖法的配套行政规章，商务部的《拍卖管理办法》也没有规定竞买人必须为二人以上，只是在第四十条第一款第（一）项规定“没有竞买人参加拍卖的”，应当中止拍卖，而没有规定只要是一人竞买的就应当中止拍卖或者终止拍卖。

其次，确认一人竞拍的效力，符合民商法、经济法中关于法的效率价值的规定精神。这一点主要体现在对合同无效的理解方面。对于民商事行为，“法无禁止即合法”是一个重要原则。关于一般民商事合同的无效，合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十三条规定：“合同中的下列免责条款无效：（一）造成对方人身伤害的；（二）因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”关于特种合同的无效，民商事特别法、经济法或者行政法规均作出了明确规定，如担保合同的无效、破产清偿行为的无效等。除这些法律、行政法规作出明确规定的外，其他的合同行为应当有效。这一原则作为民商法经济法对法的效率价值的贯彻体现，一直得到立法者和司法者的良好认同。拍卖法律关系中的一人竞拍问题，现行法律、行政法规均未作出认定该行为无效的规定，该行为在法律上并不违法，不能简单地将其认定为无效。拍卖法只是将“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的”（第六十五条），规定为拍卖无效的情形，没有规定只有一名竞买人的拍卖无效。一人竞买并不必然等于恶意串通，二人以上竞买也不必然等于没有恶意串通。因此，符合法定程序的一人竞拍是有效的。对于这一点，也可以通过与拍卖法相关的其他立法例予以证明。2002年7月1日施行的国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十六条规定：“竞买人不足三人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度”，明确要求招标拍卖挂牌出让建设用地使用权的竞买人不能少于三人。但经过修改，2007年11月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十六条规定：“竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可以根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度”，对竞买人数量不再有限制性要求，肯定了一人竞拍的合法性。最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》[法释2004（16号）]第十九条第一款规定：“拍卖时无人竞买或者竞买人的最高应价低于保留价，到场的申请执行人或者其他执行债权人申请或者同意以该次拍卖所定的保留价接受拍卖财产的，应当将该财产交其抵债。”第二十条规定：“在拍卖开始前，有下列情形之一的，人民法院应当撤回拍卖委托：（一）据以执行的生效法律文书被撤销的；（二）申请执行人及其他执行债权人撤回执行申请的；（三）被执行人全部履行了法律文书确定的金钱债务的；（四）当事人达成了执行和解协议，不需要拍卖财产的；（五）案外人对拍卖财产提出确有理由的异议的；（六）拍卖机构与竞买人恶意串通的。”由此，对于人民法院民事执行中的财产拍卖，只有无人竞买或者竞买人的最高应价低于保留价，才取消拍卖直接以财产抵债，但拍卖并不禁止一人竞拍。对于人民法院撤回拍卖委托问题，适用的是相同的精神，一人竞拍并不导致人民法院撤回拍卖委托。同样的规定精神，还出现在商务部的《拍卖管理办法》中。根据该办法，无论是中止拍卖还是终止拍卖的情形，均不包括一人竞拍。其实，这些规定之所以并不禁止一人竞拍，并不是为了无原则地鼓励一人竞拍，其目的仍在于更好地实现拍卖委托人的利益或者债权人的利益，更好地实现资源有效利用，更好地实现法的效率价值。

最后，确认一人竞拍的效力，符合拍卖实践，有利于实现法的效率价值。马克思曾说过：“但社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人的恣意横行。现在我手里拿着的这本拿破仑法典并没有创立现代的资产阶级社会。相反地，产生于十八世纪并在十九世纪继续发展的资产阶级社会，只是在这本法典中找到了他的法律的表现。这一法典一旦不再适应社会关系，他就会变成一叠不值钱的废纸。你们不能使旧法律成为新社会发展的基础，正像这些旧法律不能创立旧社会关系一样。”由此，我们可以说，社会实践是法律发展的源泉，法律应当以社会发展的目标为目标。在当今时代，拍卖实践领域对效率价值的追求，理所应当体现在有关拍卖的立法中，体现在对一人竞拍效力纠纷的认定中。实践中，拍卖分为多种类型。根据拍卖的起价方式不同，分为增价拍卖和减价拍卖；根据拍卖执行人与拍卖程序的不同，分为“公的拍卖”和“私的拍卖”；根据拍卖产生原因的不同，分为法定拍卖和约定拍卖；根据是否对参加拍卖的竞买人范围作出限制，分为定向拍卖和非定向拍卖；根据拍卖标的是否可以分别拍卖，分为分别拍卖和合并拍卖；根据拍卖标的是否确定底价，分为有底价拍卖和无底价拍卖，等等。这其中，增价拍卖和减价拍卖是最基本的，无论哪种拍卖形式都可能用到。所谓增价拍卖，又称“英格兰式拍卖”或“低估价拍卖”，即拍卖竞价由低到高、依次递增，直到最高价格成交为止。所谓减价拍卖，又称“荷兰式拍卖”，是指拍卖竞价由高到低、依次递减，直到第一个竞买人应价成交。通过对概念的描述不难看出，增价拍卖是一个价格持续叫高的过程，而减价拍卖虽然竞买人大部分时间都沉默不语，但竞买人间确实存在着默默的、持续的竞争。在增价拍卖中，如果只有一人竞拍，那么此人的竞价就是最高价格。在减价拍卖中，不管是一人还是多人参与竞买，第一个竞价人应价即成交。无论是增价拍卖还是减价拍卖，均不排斥一人竞拍。由此，各种拍卖实践体现出的拍卖法律关系，无不在践行着法的效率价值的精神。2010年8月13日，吉林省长春市甚至上演一人竞价14轮拍下有底价地的精彩一幕。实践中，金融资产管理公司很多情况下也采用招标选择拍卖机构的办法，将拍卖标的委托给报价最高的拍卖机构进行拍卖。在这种情况下，即使后来的拍卖是一人竞拍，只要程序合法，也应当承认其效力。否则，禁止一人竞拍进而导致成交不能，实际上损害了拍卖委托人的利益，阻碍了资源的有效利用，既损害了法的效率价值，也不利于拍卖业的实践发展。

（作者单位：最高人民法院）