延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例实施细则
吉林省延边朝鲜族自治州人民政府
延边朝鲜族自治州人民政府关于印发《延边朝鲜族自治州老年人益保障条例实施细则》的通知
各县、市人民政府，州政府各委办局：
《延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例实施细则》已经州人民政府十三届三十八次常务会议授权2011年第四次州长办公会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○一一年四月十四日
延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例实施细则
第一条 根据《延边朝鲜族自治州老年人权益保障条例》（以下简称《条例》），结合老龄工作实际，制定本细则。
第二条 《条例》第五条所称自治州人民政府老龄工作机构，是指自治州人民政府老龄工作委员会办公室。
自治州人民政府老龄工作委员会办公室是州人民政府执行《条例》的行政执法主体，在本行政区域内负责组织实施《条例》和本细则。
州、县（市）人民政府应当加强州、县（市）老龄工作委员会办公室的法规监督检查机构，加强监督检查《条例》和本细则的贯彻实施力度。
第三条 《条例》第六条所称县级以上人民政府相关部门，是指州、县（市）老龄工作委员会成员单位。
第四条 州、县（市）人民政府应当根据《条例》第十条规定，把老龄工作经费纳入同级财政预算。老龄工作经费主要用于：
（一）宣传贯彻老龄事业的法律、法规和政策；
（二）开展老年人权益保障工作；
（三）培训专兼职老龄工作人员；
（四）组织开展老年文体活动；
（五）调查研究老龄事业，制定政策、措施，扶持发展老龄事业。
根据《条例》第十条规定，各级福利和体育彩票公益金，应当每年按不低于3％的标准提取，用于发展老龄事业。
第五条 乡（镇）人民政府、城镇街道办事处应当设立老龄工作委员会，配备专职或兼职老龄工作人员，具体负责本行政区域内的老龄工作及老年人权益保障工作。
农村村民委员会和城镇社区居民委员会应当确定人员，具体负责本村及本社区的老龄工作和老年人权益保障工作。
第六条 各级人民政府应当加强对老年群众组织的引导，充分发挥其积极作用，促进社会和谐与稳定。
农村行政村和城镇社区涉老团体的主要负责人，应当给予适当的工作补贴。
第七条 各级人民政府考察、使用领导干部，应当把敬老、养老、助老和发展老龄事业工作情况，作为一项重要的考核、用人条件。
第八条 各级人民政府应当建立和拓宽为老年人捐助和服务的渠道，鼓励社会组织和个人对贫困老年人提供各种形式的救助。
第九条 《条例》第十四条所称城市低收入住房困难的老年人家庭，是指城市和县（市）人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合县（市）人民政府规定条件的家庭。
第十条 各级人民政府及有关部门对城镇低收入住房困难的老年人，应优先纳入经济适用房和廉租房保障范围。拆迁安置老年人居住的自有产权房时，应当在楼层、朝向等方面优先照顾老年人。
第十一条 县级以上公立医疗机构应当建立健全老年病房，开设老年病专科门诊。
县级以上人民政府应当将老年人常见病、多发病及慢性疾病的治疗和康复机构建设，纳入城市卫生体系和农村三级卫生服务网络建设体系中，为老年人提供医疗卫生服务。
第十二条 加强基层卫生服务建设，提高基层医疗卫生服务机构的利用率，及时为老年人提供医疗服务。对行动不便的老年人，应当上门服务。
提倡医疗卫生机构为老年人义诊，为老年人免费提供医疗保健咨询服务。
第十三条 《条例》第三十一条第一项规定的对九十周岁以上老年人敬老金的发放：
属于县（市）的九十周岁以上老年人的敬老金，由户籍所在地县（市）人民政府老龄工作委员会办公室负责发放，所需经费由当地县（市）财政负担。
属于州财政开支的九十周岁以上离退休职工老年人的敬老金，由州人民政府老龄工作委员会办公室负责发放，所需经费由州财政负担。
属于中、省直机关和企事业单位的九十周岁以上老年人的敬老金，由中、省直机关、企事业单位负担。
破产、倒闭的厂矿、企业及户籍由林业公安部门管理的九十周岁以上老年人的敬老金，由户籍所在地县（市）人民政府老龄工作委员会办公室负责发放，所需经费由当地县（市）财政负担。
第十四条 各级人民政府及相关部门应当落实扶持发展养老服务业的各项法律、法规和政策，积极鼓励、引导和支持社会力量以多种形式发展养老服务事业。
第十五条 各级人民政府应当加强城乡居家养老服务体系建设，逐步建立健全以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的，多种形式、广泛覆盖的居家养老服务网络，不断完善服务设施，丰富服务内容，建立健全专兼职和志愿者相结合的服务队伍，逐步完善居家养老服务体系和监督管理机制。
要鼓励和支持农村行政村和城镇社区发展多种形式的居家养老服务中心（站）。
第十六条 《条例》第十八条第五项所称城市基础设施配套费是指：用于城市道路、桥涵、给排水、路灯照明、环卫设施、园林绿化、消防、供气等市政基础设施建设的城市人民政府有关部门强制征收的城市基础设施建设专项资金。
第十七条 《条例》第十八条第六项所称行政事业性收费是指：国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。
第十八条 社会组织和个人兴办的养老机构可以接受社会捐赠，对受赠款物的使用应当尊重捐赠人的意愿。
第十九条 社会组织和个人兴办的养老机构，需设立医疗卫生室的，经审查符合条件，卫生行政部门应当优先办理执业许可手续。
对养老机构所办医疗机构，已取得执业许可证并申请城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗定点医疗机构的，经审查合格，应当及时纳入医疗保险定点单位范围。养老机构收养人员享有相关医疗保险保障的，在医疗保险定点养老机构就医所发生的医疗费用，按照相关医疗保险规定支付。
第二十条 老年人再婚共同生活的，任何一方以遗嘱或其他形式处分个人财产时，应当根据对方的经济状况，为对方保留一定份额，保障对方的基本生活。
第二十一条 老年人对自己的合法收入和财产，依法享有占有、使用、收益、处分的权利，子女或者其他亲属不得干涉。
有独立生活能力的成年子女，要求老年人给予经济资助的，老年人有权拒绝。成年子女及其亲属不得以任何理由，强行索取、克扣、占有老年人的财物。
第二十二条 老年人自有的或者承租的住房，子女或其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或租赁关系。在办理老年人自有的或者承租的住房转租、过户、交换手续时，应当当面征得老年人的意见，并查验老年人签名盖章的书面材料。
对于老年人与子女或者其他亲属共同出资购买、建造的住房，或者利用老年人的宅基地或者建房指标购买、建房的，老年人依法享有相应的房屋所有权和居住权。
老年人自有的住房，赡养人有义务维修。
子女或者其他亲属经老年人同意借用老年人房屋后，到约定期限应当及时归还，不得无故拖延。
第二十三条 离退休人员在申报科研课题、申请科研经费、科研成果评审、著作出版等方面，应当与在职人员一视同仁。对从事科研、著书等活动的离退休人员，原单位应当允许借用所需设备、图书和相关资料。
第二十四条 各级人民政府和有关单位以及社会组织应当重视发挥老年人的作用和专长，为老年人参与社会经济活动创造条件，提供方便。
根据社会需要与可能，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，依法从事各种经济社会活动。
老年人从事社会经济活动的合法收入受法律保护。
对于参与经济社会发展做出突出贡献的老年人，应当给予表彰和奖励。
第二十五条 各级人民政府在制定涉及老年人权益的各种重大政策措施时，应当征求老年人的意见。
第二十六条 《条例》第二十九条所称老年人教育，是指以提高老年人思想道德和科学文化素质，增长知识、丰富生活、陶冶情操、有益健康、服务社会，增强适应社会发展能力为目的的非学历的老年人学校教育和其他形式的老年人教育活动。
老年人教育是老龄事业的重要组成部分，是社会公益性事业。
第二十七条 各级人民政府应当鼓励非政府组织和个人举办各类老年学校。鼓励和支持社会组织和个人捐资助学。
第二十八条 依法开办老年人学校，享有以下权利：
（一）按照批准的章程自主管理；
（二）根据老年人的需要，自主设置专业、课程、制定教学计划，组织实施教学活动；
（三）对学员进行学籍管理，实施奖励，颁发相应证书；
（四）按照章程规定，聘任教师及职工，实施奖励或处分；
（五）开展老年教学研究、交流与合作；
（六）接受社会捐助和境外合法资助；
（七）依法接受政府及有关部门的监督，拒绝任何组织和个人非法干涉教学活动。
第二十九条 非政府组织和个人开办老年人学校，可以按照有关规定合理收取学费。
对享受城乡最低生活保障待遇的老年人进入老年学校学习，学费应当给予适当优惠。
第三十条 各级人民政府及有关部门，应当把老年人文化体育事业纳入经济社会发展总体规划和年度计划，加强老年文体活动设施建设，积极组织开展适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动。
城市规划、建设部门在开发改造城镇公共设施和居民住宅区时，应当统筹规划，建设方便老年人生活及活动的场所和各种文体活动配套设施。
第三十一条 各乡镇、街道和行政村、社区及居住小区应当建有老年人活动场所，配备相应文体设施，广泛组织开展适合老年人身心健康的文化、体育、娱乐活动。
第三十二条 州、县（市）人民政府老龄工作委员会办公室和司法行政部门，应当成立《老年人法律援助工作站》，对符合援助条件的老年人及时提供法律援助。
第三十三条 对不认真贯彻落实优待老年人和扶持发展养老福利机构的法律、法规的部门和组织，由上级机关或者有关主管部门给予批评教育，并责令其限期改正。对拒不执行的，要通报批评，情节严重的，应追究主管负责人和直接责任人的行政责任，并给予行政处分。
第三十四条 对拖欠、挪用老年人养老金、医疗费或者不按时足额缴纳养老保险金、医疗保险费的，由其上级机关责令其改正，并对主管负责人和直接责任人根据情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十五条 对违反《条例》和本细则，以暴力或者其他方法侮辱老年人、捏造事实诽谤或者虐待老年人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；对情节严重、构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十六条 本细则由州人民政府负责解释。
第三十七条 本细则自公布之日起施行。
关于行政不作为诉讼案件的判决
王良国
行政不作为诉讼是行政诉讼案件中的重要类型，所有的行政诉讼案件都可以划分为行政作为违法案件和行政不作为违法案件。审判实践中，大多将行政主体“拒绝颁发许可证或拖延颁发、拒绝履行保护人身权、财产权职责，不发给抚恤金”的案件归为行政不作为案件，在判决时，也大多依据《行政诉讼法》第54条“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定来进行判决。然而，行政不作为诉讼案件相当复杂，实践中遇到的行政不作为违法案例也远不只以上三种。对行政不作为诉讼案件的判决进行深入研究，有助于行政责任的认定和司法审查的进行。本文拟对以下二个问题进行探讨，分述如下：
一、“不履行法定职责或拖延履行法定职责”是否等同于“行政不作为”?
行政不作为与作为是非此即彼的关系，对于何为行政不作为，认识不一致。普遍认为，行政不作为是指行政主体有积极实施法定行政作为的义务，依行政相对人的申请能够履行而未履行或者拖延履行的行政形式，不作为既是行为方式问题，表现为不作出一定的动作，也是行为内容问题，当行为在行为方式上有动作，而实际内容却表达不作，即明示的拒绝行为，仍属于不作为，将行政诉讼法第4、5、6条所列的三类案件作为典型的行政不作为案件处理。另外一种意见认为，行政不作为是行政主体有作为的法定义务而在程序上消极的不为状态，虽然在内容上是不为，但就行为方式而言是一种积极的作为形式，只要行政主体作出了一系列实质性的程序行为，即表现出积极的作为状态，无论该行政行为在内容上是作为或还是不作为，都是行政作为。笔者认为，不履行法定职责包括两种情况：一种是行政机关在接到当事人的申请后，在形式上给予了答复，但在答复中明确拒绝相对人的申请，从而没有履行法定职责。另一种是对相对人的请求，既不答复，也未实际履行而达到“不履行法定职责”的状态。从方便司法审查的角度出发，前一种情况，不宜归为行政不作为之列。我们要注意区分行政不作为与否定性行政行为的界限，行政机关对相对人的请求作出答复是一种行政作为行为，在答复中明确表示拒绝履行职责不过是一种否定的具体行政行为而已，因为行政机关至少在形式上履行了答复的义务，根据行政原理，告知和说明理由制度是一种基本的行政程序制度，只要行政主体尽到了告知和说明理由的义务，即使告知的内容是拒绝履行法定义务，也是一种行政作为行为。至于此种作为的形式，可以是口头的，也可以是书面的。此外，对于这种明示拒绝履行法定义务的情况，把它作为行政作为案件处理，在现阶段更有利于原告实现司法救济。根据我国现有行政诉讼法的有关规定，对行政机关作出的决定或答复不服，可以提出撤销之诉、变更之诉或赔偿之诉，人民法院经过审查，可以视情况作出维持或撤销判决，并可同时判令被告重新作出具体行政行为，被告不得就同一事实作出与原来同样内容的具体行政行为，原告可以更直接地由此实现要求被告实际履行法定职责的诉讼目的。因此，不履行法定职责并不等同于行政不作为，不履行包含有否定性行政作为的内容。
二、行政不作为行政案件应当如何判决?
把行政不作为违法限定在行政主体在程序上或形式上应作为而不作为，就排除了法院对于行政主体对相对人要求履行职责的请求作否定性结论(通常为拒绝履行)的行政作为行为作出强制履行判决的情况，也就是说，对于行政主体明示拒绝履行法定职责的行为，人民法院不作为强制履行的判决。但对于行政主体在程序上或方式上应作为而不作为(即通常的不予答复行为)，人民法院判决在一定期限内履行的内容应当如何呢?目前主要有三种不同观点，即：原则判决说、具体判决说和情况判决说。原则判决说认为，强制履行判决的内容只能是要求行政主体在一定期限内履行法定职责。而不能对行政主体如何履行职责提出要求，否则即有司法权侵入行政权之嫌。具体判决说认为，强制履行不但应当包括要求行政主体在一定期限内履行法定职责的程序内容，还应包括履行事项、履行要求及履行数额等具体内容，否则会影响诉讼效益，导致重复诉讼。情况判决说则认为，不同的行政不作为违法需要不同的履行判决内容，通常对涉及给予第三人设定义务或涉及行政自由裁量权的不作为，应采用原则判决说；对涉及给予相对人受益性的、羁束性的行政不作为，应采用具体判决说，对相对人申请不合法，而行政主体未答复的，只能采用原则判决说。
但笔者认为，对于行政不作为案件的判决内容关系到司法权对行政权监督的广度和深度，而这一点完全可以由立法明确加以规定。我国行政诉讼法第54条只是笼统地规定判决履行，而没有对履行的内容作出明确说明，我们应从行政审判的实际和我国行政诉讼制度的最终目的来考虑判决。现阶段，我国行政审判与其他诉讼相比相对滞后，行政相对人权益受到侵害的现象较严重，而行政救济程序制度又不完善，在这种情况下，司法救济就要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政行为侵害时随时给予全面而有力的保护。对行政不作为违法，应当允许法院在适当情况下作出具体履行内容的判决，以避免原告就同一事由再次起诉。因此，对所有行政不作为案件只能判决行政主体在一定期限内履行法定职责的原则判决说是不符合审判要求的。具体判决说则又过分绝对，没有考虑到行政不作为案件的复杂性与多样性。毕竟，司法审查只应在一定范围内对行政行为进行全面审查。情况判决说从不作为的不同内容来进行分类判决，忽视了原告的诉讼请求。综上所述，具体到审判实践中，对行政不作为案件的判决应根据原告的不同诉讼请求作出适当的判决：一、如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。二、如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经过审查，认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失，如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。三、如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其它诉讼请求予以驳回。四、如果审查原告申请不合法，被告没有作为义务的，判决驳回诉讼。
(作者单位：湖南省长沙市中级人民法院)
