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论法律监督权的重新配置与法律监督机制的创新——关于突破我国法律监督困境的制度构想/李飞

作者:法律资料网 时间:2024-05-12 22:48:23  浏览:8362   来源:法律资料网
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论法律监督权的重新配置与法律监督机制的创新

—— 关于突破我国法律监督困境的制度构想

李飞

e-mail: leephee@126.com

一、问题的提出

“法律监督的概念有广义和狭义之分。广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。[i]广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督(又称国家机关的监督)和社会监督两大类。国家监督包括权力监督(或称人大监督)、行政监督、检察监督和司法监督四个方面[ii],其中行政监督主要指行政机关的内部监察,司法监督主要指司法审查。因此,我国的权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权[iii],在这种法律监督权分配格局下的法律监督机制的效果如何?毋庸讳言,不尽如人意。

法律监督乏力、法律监督缺位是我国法制建设中的一个由来已久的伤痛。自上个世纪末以来,相关国家机关在其改革中,就涉及法律监督方面的工作也进行了一些积极的探索和改进,比如:

1993年9月,八届全国人大常委会第三次会议通过《加强对法律实施的检查监督的若干规定》;2002年8月,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》经九届全国人大常委会第二十九次会议初步审议;2006年3月9日,十届全国人大四次会议上,吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出:继续把监督工作落到实处,监督法已列入2006年计划安排审议的立法项目。

最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务,并于2005年10月26日发布了《人民法院第二个五年改革纲要》涉及8个方面的50项法院改革措施,两个纲要都包括改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度,完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制等内容。

最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》,并于2005年9月20日公布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,确定了增强检察机关法律监督能力,深化检察改革的主要方向。

不难看出,这些改革举措,都是各自为阵,着眼于本机关的法律监督工作和职责的改进,虽然这无可厚非,但这毕竟是局部的、浅层的、非系统的作法,我们应该着眼于整个国家的法律监督机制的建立健全,站在整体的、全局的高度,从国家政治体制、权力结构层面上审视,找出制度根源上的弊病并加以解决,从面建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的法律监督机制,这是首先应该解决的问题,只有在这样的国家法律监督机制的整体架构内,各相关国家机关的法律监督工作的改进才有一个统一基础、指针和方向,否则,如果国家法律监督机制在整体上的缺陷没有解决,那么各相关国家机关在这方面的改革很难深入下去,国家法律监督的困境难以从根本上得到改观。

而在理论研究方面,多停留在法律监督的必要性和重要性的层面上,或者仅就法律监督机制的某一具体缺陷提出修补、完善的意见,虽然人们也认识到法律监督机制的缺陷存在着政治体制上的原因,但不少人认为只有实行“三权分立”才能解决,而忽略了我国人民代表大会制所具有的优越性,其实通过完善人民代表大会制本身也能很好地解决这个问题,且更符合中国的现实。

基于此,本文试从法律监督权的重新配置上入手,对我国法律监督机制提出一点制度上创新的构想。

二、我国法律监督机制的缺陷

本文所称的“法律监督机制”,是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看,其缺陷可归纳为以下几点。

(一)权力机关的法律监督权虚化

人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于法律监督机制的核心,是其他国家机关法律监督权的来源,人大法律监督作用的正常发挥是协调、监控其他国家机关正常、有效进行法律监督工作的基础和保障,直接关系个整个法律监督机制的运行。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。人大法律监督权的虚化表现在以下几点:

1、在立法监督上

主要表现在:(1)违宪审查制度的缺失;(2)虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,但没有细化、过于笼统,不便于操作,使得监督流于形式;(3)行政机关的立法监督权(《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章)与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排,往往损及人大的知情权力,从而无从监督。

2、在执法监督上

主要表现在:(1)人大法律监督与行政机关内部监督,一方面存在职能重叠,另一方面两者关系没有法定化、制度化,没有协调和沟通的渠道;(2)非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排,抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为(即行政立法行为)和非立法性抽象行政行为(即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等),人大对于前者可给予立法监督,但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定,而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性,也排除了司法机关的监督,从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重;(3)政务公开制度不完善,行政权力运作的公开性和透明度不够,影响人大的知情权力和执法监督的开展。

3、在司法监督上

主要表现在:(1)对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排;(2)人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清;(3)对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

(二)法律监督机制缺乏整体协调

我国现有的法律监督机制在表面上虽然在上下、左右、内外都作了安排,但实际上并没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体机制,主要体现在:

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烟台市体育市场管理办法

山东省烟台市体育局


烟台市体育市场管理办法

(2003-03-11 烟台市体育局)


第一条 为加强体育市场管理,维护体育市场秩序,促进体育市场健康发展,依据《中华人民共和国体育法》、《山东省体育条例》以及《山东省体育市场管理办法》等有关定结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内,利用国际体育组织认定和国家体育行政部门批准开展的体育运动项目为内容和手段进行的经营活动,包括:
(一)体育竞赛;
(二)体育表演;
(三)体育健身娱乐;
(四)体育技术培训;
(五)体育科技咨询;
(六)其他体育经营活动。
第三条 鼓励企事业组织、社会团体和个人,依法兴办体育经营项目,开展经营活动。
第四条 市、县(市、区)两级体育行政部门负责辖区内体育市场的管理工作,其职责是:
(一)贯彻执行有关体育市场管理的法律、法规、规章和
政策;
(二)建立健全体育市场管理制度;
(三)制定体育市场发展规划;
(四)依法审批体育经营项目;
(五)监督检查体育经营活动,依法查处体育经营活动中的违法行为;
(六)培训体育专业技术人员,核发体育专业技术资格证
书;
(七)提供体育技术咨询和服务;
(八)法律、法规、规章赋予的其他职责。
财政、公安、工商、物价、税务等部门应按照各自的职责,协同体育行政部门做好体育市场的管理工作。
第五条 从事全市性体育经营活动、跨县(市、区)体育
经营活动和市属单位、中央与省属驻本市单位从事体育经营活动,应向市体育行政部门提出书面申请,由市体育行政部门审批,必要时市体育行政部门也可授权县(市、区)体育行政部门审批;其它单位和个人从事体育经营活动,应向所在县(市、区)体育行政部门提出书面申请,由县(市、区)体育行政部门审批。
第六条 从事经营性体育活动必须具备以下条件:
(一)有符合规定的名称;
(二)有明确的宗旨和规章制度;
(三)有必要的资金;
(四)有符合技术标准的场地设施;
(五)有符合标准的体育器材;
(六)有持有《社会体育指导员证书》或体育专业资格证书的专业技术人员;
(七)有必要的安全、卫生措施;
(八)法律、法规规定应当具备的其他条件。
第七条 从事体育经营活动,申请者应提交下列材料:
(一)体育经营活动的宗旨及其发展规划;
(二)申请报告;
(三)可行性研究报告;
(四)组织实施方案;
(五)资金来源、资金信用材料和经费开支方案;
(六)法定代表人或主要负责人的身份证明,专业技术人员的《社会体育指导员证书》或体育专业技术资格证书;
(七)经营场所和设施、设备、器材情况的说明;
(八)有关合同或协议书副本;
(九)拟收费价格表;
(十)审批机关要求提供的其他材料。
第八条 体育行政部门对申请者提交的材料,应按有关规
定进行审核。对长期性体育经营活动,应在接到申请之日起15日内作出答复;对临时性体育经营活动,应在5日内作出答复。符合条件的,发给《体育经营许可证》或《临时体育经营许可证》,不符合条件的,应说明理由。
第九条 申请者在体育行政部门领取《体育经营许可证》或《临时体育经营许可证》后,方可到工商、税务部门办理注册登记和税务登记手续。
未领《体育经营许可证》或《临时体育经营许可证》的,不得从事体育经营活动。
第十条 发行体育彩票以及从事其他体育经营活动应按国家、省、市有关规定办理。
第十一条 体育经营活动项目一经批准,经营者不得擅自改变活动内容、时间和地点。因故确需变更的,应向原审批机关办理审批手续,重新领取《体育经营许可证》或《临时体育经营许可证》。
第十二条 《体育经营许可证》或《临时体育经营许可证》等有关证件不得伪造、涂改、出卖、转让、转借、出租等。
第十三条 体育项目经营者必须聘用经专业培训并取得《社会体育指导员证书》或体育专业技术资格证书的专业技术人员从事体育项目的教练、技术培训指导等工作。
第十四条 体育经营实行上岗资格证制度。专业技术人员必须经体育行政部门培训,取得《社会体育指导员证书》或体育专业技术资格证书,才能从事体育经营活动。
取得《社会体育指导员证书》或体育专业技术资格证书的专业技术人员,必须随着体育专业技术的发展和更新,定期参加体育行政部门举办的体育技术培训。
第十五条 体育市场管理实行稽查制度。体育市场管理稽查人员在执行公务时应出具执法证件。
第十六条 体育市场管理实行年审制度。体育经营者应持《体育经营许可证》于每个经营年度终了15日内到体育行政部门进行年审。逾期未进行年审的,不得继续开展经营活动。经年审不合格者,要限期整顿。经复查合格后,方可继续营业。
第十七条 主办或承办经营性体育竞赛或体育表演的单位或个人,应对参与活动的运动员、教练员、裁判员和观众的安全负责。
第十八条 组织经营性体育表演的单位或个人应确保演出质量。从事经营性技术培训的单位或个人应保证培训质量。
第十九条 体育经营活动的收费和体育行政部门及有关单位对体育经营活动的行政性、事业性收费,必须按照国家和省的规定执行。
第二十条 对在体育市场管理工作中做出突出贡献的单位或个人,由有关部门予以表彰和奖励。
第二十一条 对违反本办法规定的,按法律、法规、规章的规定进行处罚。
第二十二条 体育行政部门作出罚没财物行政处罚时,应当使用省财政部门统一印制的罚没财物收据。罚没收入应按规定上缴国库。
第二十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议,也不提起诉讼,又不履行行政处罚决定的,由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十四条 体育行政稽查人员在体育经营活动管理中,要秉公执法,认真负责。对玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的,由所在单位或上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十五条 本办法由烟台市体育运动委员会负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。施行前已经在本市辖区内从事体育经营活动的,必须自本办法实施之日起60日内,按本办法第五条规定,到体育行政部门补办手续。 本市过去的有关规定凡与本办法不一致的,一律以本办法为准。
附件:国际体育组织认定和国家体育行政部门批准的体育运动项目

国际体育组织认定和国家体育行政部门批准的体育运动项目:

射箭、田径、羽毛球、棒球、篮球、拳击、皮划艇、自行车(含山地车)、马术、击剑、足球、体操(含艺术体操)、手球、曲棍球、柔道、现代五项、赛艇、射击、游泳(含跳水、花样游泳、水球)、垒球、乒乓球、网球(含软式网球)、排球(含沙滩排球)、举重、摔跤、帆船(含帆板)、速度滑冰、短道速度滑冰、花样滑冰、冰球、高山滑雪、越野滑雪、跳台滑雪、北欧两项、自由式滑雪、冬季两项、雪车、雪橇、冰壶、保龄球、地掷球、高尔夫球、台球、藤球、国际象棋、中国象棋、围棋、桥牌、航海模型、航空模型、跳伞、动力伞、滑翔伞、滑翔、悬挂滑翔、热气球、登山、攀岩、汽车、车辆模型、摩托车、摩托艇、滑水、潜水、蹼泳、无线电、中国式摔跤、武术、技巧、铁人三项、跆拳道、弓弩、轮滑、钓鱼、信鸽、舞龙、舞狮、龙舟、风筝、门球、毽球、气功、健美、健美操、体育舞蹈、木球、珍珠球、秋千、陀螺、抢花炮、绊跤、赛马、花毽、石球、蹦床。
注:1、 新增体育运动项目或现有项目的调整、变化,按照国际体育组织和国家体育行政部门公布的为准;
2、 部分体育运动项目包含若干小项,具体项目以全国性体育运动项目协会公布的为准。



太原市燃煤污染防治规定

山西省太原市人民政府


太原市燃煤污染防治规定

太 原 市 人 民 政 府 令


第45号



《太原市燃煤污染防治规定》已经2004年10月28日市人民政府第22次常务会议通过,现予公布,自2004年12月7日起施行。


市长 李荣怀

二○○四年十一月七日


太 原 市 燃 煤 污 染 防 治 规 定


第一条 为保护和改善大气环境,防治燃煤产生的大气污染,推广使用清洁和洁净能源,控制和削减烟尘、二氧化硫排放总量,根据《中华人民共和国大气污染防治法》等有关规定,结合我市实际,制定本规定。
第二条 本规定的适用范围为太原市建成区。在建成区内划定原煤散烧控制区和无燃煤区。原煤散烧控制区为:太原市外环高速公路内所有建成区及晋祠风景名胜区、太原市经济开发区。无燃煤区由市环保部门根据城市环境保护要求确定,报市人民政府批准,并在媒体上公布。
第三条 城市建设应当统筹规划,在燃煤供热地区,统一解决热源,发展集中供热。在集中供热管网覆盖的地区,不得新建燃煤供热锅炉;在集中供热管网覆盖的地区原有使用燃煤供热锅炉,按照市人民政府的规定限期拆除。
第四条 本规定由市环境保护行政主管部门负责组织实施和统一监督管理。建管、城市管理行政执法、技术监督、工商、煤炭等行政管理部门按照各自职责,协同做好燃煤污染防治的有关工作。
第五条 原煤散烧控制区内的单位和个体经营者,应当在市政府规定期限内使用洁净燃料。洁净燃料是指固硫型煤、洗选动力煤和洁净配煤等符合环保指标要求的燃料。无燃煤区内的单位和个体经营者,应当在市政府规定期限内,使用清洁能源。清洁能源是指电、太阳能、煤制气、天然气、燃料油、液化石油气等。
第六条 在原煤散烧控制区内,任何单位和个人不得销售和使用原煤及不符合环保规定的型煤、洗选动力煤和配煤等燃料。在无燃煤区内,任何单位和个人不得销售和使用不符合清洁能源有关要求的燃料。
第七条 清洁能源、洁净燃料有关质量和环保要求分别由质量技术监督部门和环境保护行政主管部门根据《中华人民共和国产品质量法》和国家环保技术、标准要求确定。
第八条 洁净燃料生产企业,应当按照有关规定及标准组织生产符合有关质量及环保要求的洁净燃料。
第九条 洁净燃料生产企业主动接受质量技术监督部门和环境保护行政主管部门对其产品质量和环保要求的监督。
第十条 违反本规定,在原煤散烧控制区内未使用洁净能源的,由环境保护主管部门责令限期改正,逾期未改正的处以500元以上3万元以下罚款。违反本规定,在无燃煤区未使用清洁能源的,由环境保护主管部门责令限期改正,逾期未改正的处以500元以上3万元以下罚款。
第十一条 洁净燃料生产企业所生产的产品质量不符合质量和环保有关要求的,分别由质量技术监督部门和环境保护行政主管部门依法予以查处。
第十二条 行政执法部门和人员应当依法履行职责,不得徇私舞弊。违反本规定的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第十三条 对行政处罚决定不服的,当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十四条 政府鼓励在原煤散烧控制区以外使用清洁和洁净能源。
第十五条 本规定由太原市人民政府法制办负责解释。
第十六条 本规定自二○○四年十二月七日起实施。